В данном разделе приведены основные
международные договора и документы, касающиеся статуса беженца. Этот раздел
является уникальным для российского Интернета, т.к. все приведенные ниже тексты
взяты из официального доклада Управления Верховного комиссара ООН по делам
беженцев за 2000 г. и книги Гая С. Гудвина-Гилла «Статус беженца в
международном праве», русский перевод которой вышел тиражом 4000 экземпляров в
1997 г.
Понятие «беженец» в
Конвенции 1951 г и Протоколе 1967 г. о
статусе беженцев
Государства, присоединившиеся
к Конвенции 1951 г. или ратифицировавшие
ее, согласились, что термин «беженец» должен применяться, во-первых, к любому
лицу, считавшемуся беженцем согласно предшествующим международным соглашениям,
и, во-вторых, к любому лицу, которое в широком смысле слова может считаться
беженцем согласно Уставу УВКБ. В ходе дискуссий, предшествовавших заключению
соглашения об определении, в Специальном комитете по проблемам беженцев и
бесподданных, Соединенные Штаты выражали озабоченность по поводу того, что
«слишком расплывчатое» определение может повлечь непредсказуемые (и чрезмерные)
обязательства и вызвать разногласия между государствами в вопросах его
толкования и применения. Однако определение не должно быть слишком узким, а
сфера применения Конвенции не должна быть чрезмерно ограниченной, заявили они.
США предложили выделить четыре категории беженцев, находящихся вне своей
страны «из-за преследований или опасений преследований»; в них должны были
войти те, кто бежал после начала Второй мировой войны, или те, кому, возможно,
«придется бежать из своих стран по сходным причинам в будущем». Соединенное
Королевство предложило альтернативное, общее определение, и в Специальном
комитете была создана рабочая группа для разрешения разногласий. В ее предварительном
проекте был выделен ряд категорий, таких как жертвы нацистского или
фалангистского режимов и лица, определенные в предыдущих международных
соглашениях, но был принят и критерий вполне обоснованных опасений
преследований и отсутствия защиты. Таким образом, выделяя различные категории
уже существующих категорий беженцев, разработчики взяли за образец Устав МОБ,
тогда как общий критерий преследований или опасений преследований, по заявлению
делегата Соединенных Штатов, не узкий и не слишком ограниченный, был признан
достаточно широким для беженцев послевоенного периода и для будущих беженцев.
Первоначально это определение, как и первая часть содержавшегося в Уставе,
позволяло применять Конвенцию лишь к беженцам, получившим данный статус «в результате
событий, происшедших до 1 января 1951 г.». Кроме того, дополнительное
географическое ограничение позволяло государствам после ратификации нести
обязательства лишь перед беженцами, которые стали таковыми вследствие
«событий, происшедших в Европе» до этой даты. И, наконец, содержательная, или
идеологическая основа важнейшего условия — «вполне
обоснованных опасений преследований» —
несколько отличается от заложенной в Устав УВКБ: она увязана не только с расой,
вероисповеданием, гражданством или политическими убеждениями, но и с таким
критерием, как «принадлежность к определенной социальной группе». Различия
между двумя определениями обусловлены поправками, принятыми Конференцией полномочных
представителей, которая утвердила окончательный проект Конвенции. Упоминание о
«принадлежности к определенной социальной группе» подробно анализируется ниже;
оно имеет лишь небольшое практическое значение в сферах компетенции УВКБ и
государств — участников Конвенции. С
самого начала было признано, что с учетом различных ограничений под
определение, приведенное в Конвенции, подпадают не все беженцы. Поэтому в
Заключительном акте Конференция полномочных представителей рекомендовала
государствам применять Конвенцию вне пределов ее строго договорной сферы
действия - к другим беженцам, находящимся
на их территории. Многие государства исходили из этой рекомендации в кризисных
ситуациях, связанных с беженцами и обусловленных событиями, которые происходили
после 1 января 1951 г.; впоследствии Протоколом
1967 г. это ограничение было снято официально. На него можно ссылаться
и в настоящее время, обосновывая распространение Конвенции на группы или на
отдельных лиц, не вполне отвечающих требованиям определения. Таким образом, беженцами
в соответствии с Конвенцией 1) они находятся
вне страны происхождения, 2) они не могут
или не желают пользоваться защитой этой страны или возвратиться туда; 3) такая неспособность или нежелание связано
со вполне обоснованным опасением подвергнуться преследованиям и 4) преследования, которых опасаются,
основываются на признаках расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к
определенной социальной группе или политических убеждений. Конвенция 1951 г. и Протокол 1967г. остаются основными
международными документами, гарантирующими беженцам защиту, и содержащееся в
них определение четко воспроизводится в разнообразных региональных соглашениях,
направленных на дальнейшее улучшение положения лиц, признанных беженцами. признаются те лица, которые обладают следующими
основными особенностями:
ИНСТИТУТ УБЕЖИЩА В ПРОМЫШЛЕННО
РАЗВИТЫХ СТРАНАХ
Принятие Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года было
связано прежде всего с массовым перемещением населения в Европе в конце Второй
мировой войны. Однако полвека спустя именно в Европе и других промышленно
развитых странах мира институт убежища переживает наибольшие трудности.
Стремясь защитить свои границы от нежелательной иммиграции, и сомневаясь в
истинных мотивах, движущих многими из тех, кто ищет убежища, правительства
промышленно развитых стран приняли ряд новых мер по контролю и ограничению
доступа на свою территорию. Во многих случаях для беженцев, спасающихся от
преследования, эти меры резко ограничили возможность пройти процедуру
предоставления и получения убежища и обрести безопасность.
Здесь рассматриваются последние изменения в политике по
отношению к беженцам в Европе, Северной Америке, Австралии, Новой Зеландии и
Японии. Первый раздел содержит анализ подходов европейских стран к защите
беженцев, при этом основное внимание уделено событиям 80-х и 90-х годов. Речь
идет, в частности, о борьбе с незаконной миграцией и последствиях этой борьбы
для беженцев и ищущих убежища лиц, о шагах по согласованию политики и мер в
области предоставления убежища в рамках Европейского союза и об ответных мерах,
связанных с массовым перемещением населения из-за войны на Балканах. В нем
также прослеживаются начавшиеся в 1989 году изменения в странах Центральной и
Восточной Европы, благодаря которым эти страны, бывшие источником беженцев,
становятся странами, принимающими беженцев.
Во втором и третьем разделах говорится о том, как в
Соединенных Штатах, Канаде и Австралии, которые относятся к числу традиционных
стран иммиграции, осуществляемые при поддержке правительств программы
переселения по окончании Второй мировой войны и в последующие годы дали
возможность миллионам беженцев начать новую жизнь. В этих разделах
рассматривается также проблема, связанная с тем, что, несмотря на оказанное
беженцам в рамках этих программ гостеприимство, политические интересы неоднократно
ставили под угрозу выполнение обязательств государств в отношении ищущих
убежища лиц. На государственную политику как в Северной Америке, так и в
Австралии все больше влияет необходимость реагировать на рост числа стихийно
прибывающих лиц, желающих получить убежище.
Одной из основных проблем, с которыми сегодня сталкиваются
все промышленно развитые государства при выполнении своих обязательств в
отношении беженцев, является феномен "смешанных потоков" беженцев и
других мигрантов и связанный с ним феномен "смешанных мотивов
миграции". Многие люди покидают родину по целому ряду политических,
экономических и других причин'. Это сочетание разных мотивов служит одним из
факторов, создающих впечатление о том, что получило широкое распространение
зло-
употребление системами предоставления убежища, которым
часто манипулируют политики и средства массовой информации.
Кроме того, общую картину миграции все больше усложняют
торговля людьми и их и контрабандный провоз. С закрытием обычных путей прибытия
многие беженцы в поисках безопасности обращаются к контрабандистам, несмотря на
сопряженную с этим опасность и финансовые расходы. Ищущие убежища лица, которые
прибегают к услугам дельцов, промышляющих контрабандным провозом людей,
серьезно компрометируют себя и свои ходатайства в глазах многих государств. В
сочетании с усиливающейся в государствах тенденцией помещать ищущих убежища лиц
под стражу это еще больше порочит в глазах общественности этих людей, на
которых начинают смотреть как на преступников.
Государства имеют законные интересы, заставляющие их
контролировать доступ на свою территорию, но они имеют также
международно-правовые обязательства по предоставлению защиты тем, кто спасается
от преследования. В вопросах защиты беженцев на промышленно развитых странах
лежит особая ответственность. Они не только сыграли ведущую роль в разработке
полвека назад основных международных документов о беженцах и правах человека,
но, что более важно, подают пример, который неизбежно окажет влияние на то, как
в дальнейшем будут обращаться с беженцами другие государства.
Эволюция политики в отношении предоставления
убежища в Европе
В конце Второй мировой войны Европа столкнулась с огромной
гуманитарной проблемой. Наряду с тем, что странам континента в труднейших
условиях приходилось восстанавливать разрушенную инфраструктуру и экономику,
необходимо было еще репатриировать или переселить более 40 млн. перемещенных
лиц. Кроме того, после подавления советскими войсками в 1956 году восстания в
Венгрии из страны бежало более 200 тыс. человек, а в 1968 году после подавления
"Пражской весны" люди, хотя и в меньшем числе, устремились из
Чехословакии. Хотя Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года обеспечивала
международно-правовую основу для защиты этих беженцев, предоставление убежища в
Европе — и вообще на Западе — имело еще и идеологическую окраску. Оно отражало
широкую политическую тенденцию — принимать беженцев из социалистических стран.
Беженцы с других континентов впервые стали прибывать в Европу в больших
количествах в 70-е годы. Среди них были люди, вынужденные покинуть Латинскую
Америку после военных переворотов в Чили и Уругвае в 1973 году и Аргентине в
1976 году. Беженцы из этих стран нашли убежище как в Западной, так и в
Восточной Европе (см. вставку 5.4). Кроме того, хотя большинство беженцев из
стран Индокитая после 1975 года были переселены в Северную Америку, около 230
тыс. из них приняла Западная Европа. К 80-м годам все большее число людей со
всего мира направлялись именно в Европу. В отличие от организованного переселения
индокитайских беженцев из стран первого убежища, эти перемещения носили
беспорядочный характер. С] начала 70-х годов стихийное прибытие лиц, ищущих
убежища, шло по нарастающей и в середине 80-х годов стало причиной серьезного
беспокойства. Число ищущих убежища лиц в Западной Европе выросло с менее 70
тыс. в 1983 году до свыше 200 тыс. в 1989 году. Этот рост был связан с рядом
внутренних конфликтов и серьезных нарушений прав человека в Африке, Азии,
Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Он был также вызван изменениями в
иммиграционной политике во время экономического спада, последовавшего за резким
повышением цен на нефть в 70-х годах. Теперь многие европейские страны более не
нуждались в трудящихся-иммигрантах и перестали поощрять трудовую миграцию, хотя
процесс воссоединения семей продолжался. В результате, по крайней мере,
некоторые потенциальные мигранты прибегли к такому средству, как обращение с
просьбой об убежище. Другими важными факторами стали более совершенная связь,
возросшая доступность воздушного транспорта и рост числа людей во всем мире,
стремящихся получить более благоприятные экономические и социальные
возможности. Эти новые ищущие убежища лица неевропейского происхождения редко
соответствовали стереотипам времен "холодной войны".
Ходатайства о предоставлении
убежища, поданные в Европе, Северной Америке, Австралии и Новой Зеландии,
1980-2000 годы
По сравнению с численностью беженцев в
развивающемся мире доля прибывающих в Западную Европу казалась небольшой.
Однако требование индивидуального подхода к каждому ходатайству о
предоставлении статуса беженца, предусмотренное европейскими процедурами в
отношении убежища, и необходимость давать ищущим убежища лицам хотя бы
минимальное социальное вспомоществование привели к росту административного и
финансового бремени. Согласно одной из оценок общие расходы, связанные с
административными процедурами предоставления убежища и выплатой социальных
пособий желавшим получить статус беженца заявителям, возросли в 13 ведущих
промышленно развитых странах с примерно 500 млн. долл. США в 1983 году до
примерно 7 млрд. долл. США в 1990 году. Последняя сумма в 12 раз превышала весь
бюджет УВКБ ООН указанного года.
Институт убежища после падения Берлинской
стены
Падение Берлинской стены в ноябре 1989
года еще более увеличило нагрузку на международную систему защиты беженцев в
Западной Европе по сравнению с 80-ми годами, поскольку люди из бывшего
социалистического лагеря внезапно обрели возможность свободно уезжать из своих
стран. Появились опасения, что в Западную Европу хлынет неуправляемый поток
людей. Беспорядочный исход албанцев из своей страны в Италию в 90-е годы,
особенно в 1991 и 1997 годах, и массовый приток беженцев из бывшей Югославии
начиная с 1992 года заставили правительства западноевропейских стран осознать,
что и они не гарантированы от последствий вынужденного перемещения населения,
происходящего в непосредственной близости от них.
Число ходатайств о предоставлении убежища,
поданных в Западной Европе, достигло своего пика в 700 тыс. в 1992 году.
Федеративная Республика Германия с ее либеральным законодательством в отношении
предоставлении убежища, а также в силу своего географического положения приняла
в указанном году самую большую долю этих беженцев — более 60 процентов, — почти
половину которых составляли румыны и болгары. У большинства из них не было
достаточных оснований опасаться преследования, но им не терпелось осуществить
свое вновь обретенное право на свободу передвижения. Однако они быстро
убедились, что право выехать из своей страны не дает автоматически права на
въезд в другую страну. В политике предоставления убежища в западноевропейских
странах появился новый "заградительный" уклон. Принимающие страны не
были готовы впустить такое число иммигрантов. Очень скоро их возможности в этом
плане были превышены, и они не хотели выделять ресурсы, которые соответствовали
бы масштабам проблемы. В то же время десятки тысяч лиц, ищущих убежища,
прибывали из неевропейских стран, в том числе из Анголы, Афганистана, Вьетнама,
Ганы, Заира, Ирана, Ирака, Нигерии, Пакистана, Сомали и Шри-Ланки. Становилось
очевидным, что действовавшие в то время принципы политики в отношении беженцев,
когда акцент делался на рассмотрении каждого конкретного ходатайства, все
меньше подходили для решения возникшей проблемы. В 1992 году Верховный комиссар
Садако Огата выразила озабоченность относительно защиты беженцев в будущем:
"На пороге 90-х годов Европа явно оказалась на перепутье. Отвернется ли
Европа от тех, кто был вынужден покинуть родину, или она подтвердит свою давнюю
традицию защищать права угнетенных и лишившихся дома людей? Возведет ли Европа
новые стены, зная, что в прошлом они не смогли остановить тех, кто бежал от
преследования тоталитарных режимов?". В этих условиях европейские
правительства и взялись за решение проблемы широкомасштабного наплыва ищущих
убежища лиц, снявшихся с места в результате военных действий в бывшей
Югославии, путем введения режима предоставления временной защиты. Правительство
Федеративной Республики Германии, которая приняла самое большое число беженцев
из региона, тщетно пыталось убедить другие европейские государства разделить с
ним это бремя в качестве дополнения к режимам временной защиты. Когда Германия
в 1993 году внесла изменения в свою конституцию, отменяющие безоговорочную гарантию
Основные страны/территории происхождения лиц,
ищущих убежища в Западной Европе, 1990-1999 годы
права на убежище, это предопределило
разработку новой политики, направленной как на ограничение въезда ищущих
убежища лиц в страну, так и на содействие их возвращению в те страны, транзитом
через которые они прибыли. Аналогичные ограничения ввели и правительства других
европейских стран на основе трех резолюций, принятых в декабре 1992 года
совещанием министров стран ЕС, отвечающих за иммиграцию. Поскольку каналы
законного въезда стали перекрываться, то, для того чтобы добраться до Западной
Европы, ищущие убежища лица наряду с другими мигрантами начали все чаще
прибегать к услугам контрабандистов и торговцев людьми. Многие из них
пользовались фальшивыми документами или уничтожали свои собственные еще в пути.
Это лишь усилило скептицизм общественности относительно истинных мотивов лиц,
ищущих убежища. Стремясь смягчить растущую враждебность к ним, группы поддержки
пытались создать более положительный образ беженцев и заручиться общественной
поддержкой для их защиты. В течение всего этого периода группы, выступающие в
поддержку беженцев, протестовали против возврата ищущих убежища лиц, которым
было в этом отказано, в страны их происхождения. В результате в дискуссии по
вопросам, связанным с убежищем, мнения разделились. В то же время некоторые
политические партии и часть средств массовой информации нередко играли на
расистских, ксенофобских и антииммигрантских настроениях, стремясь получить
больше голосов на выборах или увеличить свои прибыли.
"Крепость
Европа"
Принятая в Западной Европе новая
ограничительная политика, направленная на борьбу с нелегальной иммиграцией и
злоупотреблением системами предоставления убежища, изменила с точки зрения
значимости соотношение между защитой беженцев и иммиграционным контролем. Этот
феномен для краткости стали называть "крепостью Европа". Для
регулирования "смешанных потоков" несанкционированных мигрантов и
беженцев, с которыми столкнулись европейские страны, были приняты меры четырех
видов. Они часто идут во вред обеим группам, невзирая на принципиальную разницу
между ними, и в результате лишь мешают людям, ищущим защиты, добраться до
страны, где они могли бы обратиться с просьбой о ее представлении. Еще в 1986
году УВКБ ООН предупреждало: "Нельзя ограничиться принятием в
одностороннем порядке частичных ограничительных мер. Чаще всего они приводят к
перекладыванию на других, а не к устранению бремени и провоцируют цепь событий,
которые дают обратный желаемому результат... В долгосрочной перспективе они не
могут не вызвать общего снижения признанных международных стандартов".
Во-первых, страны стремились проводить
политику "предотвращения въезда", направленную на то, чтобы не дать
не имеющим надлежащих документов иностранцам, а в их числе и потенциальным
просителям убежища, попасть в Европу. Широкое распространение получили визовые
ограничения и "санкции против перевозчиков" — штрафы, налагаемые на
транспортные компании за ввоз пассажиров без надлежащих документов. Некоторые
страны начали откомандировывать за границу
сотрудников по связи из иммиграционных служб для "перехвата"
мигрантов без надлежащих документов, чтобы не допустить их въезда в эти страны.
Во-вторых, в отношении тех ищущих убежища лиц, которым,
несмотря на все упомянутые усилия, все же удается добраться до границы, были
разработаны методы их "переадресовки", когда ответственность за
рассмотрение ходатайств таких лиц об убежище и предоставление им защиты
перекладывалась на другие страны. Не в последнюю очередь это стало возможным
благодаря тому, что страны Центральной Европы перешли в разряд стран, где
беженцы, по крайней мере, теоретически, могли бы найти защиту. После 1989 года
большинство этих стран быстро присоединились к Конвенции ООН о статусе беженцев
1951 года, и в 90-е годы УВКБ ООН, Совет Европы, другие организации и
правительства западноевропейских государств приложили немало усилий для
наращивания возможностей этих стран в решении проблем ищущих убежища лиц и
беженцев.
В результате западноевропейские государства составили
список "безопасных третьих стран", расположенных к востоку от границ
Европейского союза, создав таким образом своего рода "буферную зону"8.
Они заключили с центрально- и восточноевропейскими государствами и другими
странами соглашения об обратном въезде нелегально прибывших иммигрантов и
начали высылать ищущих убежища лиц обратно в "безопасные" страны,
через которые они перед этим проследовали транзитом. Данные соглашения редко
предусматривали какие-либо конкретные гарантии для лиц, ищущих убежища. Они
создали опасность "цепных депортаций", когда ищущих убежища можно
высылать поочередно из одной страны в другую без гарантии того, что их просьба
о предоставлении защиты будет в конечном счете рассмотрена. УВКБ ООН
охарактеризовало данную практику как "бесспорно противоречащую основным
принципам предоставления защиты" и не обеспечивающую достаточной защиты от
насильственной высылки (refoulement)9. Неудивительно
поэтому, что центрально- и восточноевропейские страны и сами, при поддержке
своих западных соседей, ввели аналогичные меры контроля для ограничения числа
прибывающих.
