В-третьих, государства все чаще прибегали к
ограничительному применению Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года,
стремясь исключить некоторые категории заявителей из сферы охвата определения
"беженец". В некоторых странах это по-прежнему создает ситуации, при
которых люди, пострадавшие от преследования "негосударственных сил",
не считаются беженцами, в связи с чем им предоставляется меньшая защита, дается
меньше прав и льгот. В результате этого и других факторов сократилась доля
заявителей, признанных беженцами в соответствии с Конвенцией. Многие из тех,
кому было отказано в статусе беженца, получают возможность остаться в странах,
где они подали ходатайства о предоставлении убежища, но с более низким
статусом, нежели официальный статус беженца, предоставляемый в соответствии с
Конвенцией 1951 года. Примеры таких статусов включают статус В,
"гуманитарный статус" и "исключительное разрешение
остаться". Таким образом, признается, что они нуждаются в защите, однако
обязательства принимающих стран, особенно в том, что касается воссоединения
семей и выдачи предусмотренных Конвенцией проездных документов, сведены к
минимуму. Многочисленность статусов внесла немалую путаницу в общественное
сознание относительно того, кто является "настоящим" беженцем.
Наконец, были введены различные
"сдерживающие" меры, включая получающее все более широкое
распространение автоматическое помещение ищущих убежища лиц под стражу, отказ в
предоставлении социальной помощи и ограничения в трудоустройстве11.
Кроме того, были установлены ограничения на осуществление беженцами, уже
находящимися в стране, права пригласить к себе членов своей семьи для
воссоединения.
Поиск общей политики для стран Европейского
союза
Меры западноевропейских стран по
корректировке своей политики в области предоставления убежища и иммиграции
совпали с усилиями по достижению более тесной экономической и политической
интеграции посредством создания единого европейского рынка. Это предполагало
устранение всех внутренних торговых ограничений и препятствий для свободного
передвижения людей в рамках Европейского сообщества, ставшего частью
Европейского союза, созданного в 1993 году после вступления в силу
Маастрихтского договора о Европейском союзе. Стремление устранить препятствия
на пути торговых и других потоков в пределах Европейского союза сочеталось с
желанием и далее
Центральная Европа: ходатайства о предоставлении
убежища, 1990-1999 годы
Западная
Европа включает страны Европейского союза, Норвегию и Швейцарию. Центральная
Европа включает Болгарию, Венгрию, Польшу, Румынию, Словакию и Чешскую
Республику.
Источник: Данные, предоставленные правительствами.
осуществлять контроль над перемещением
людей из стран, не являющихся его членами. В то же время государства опасались,
что свобода передвижения в рамках Европейского союза создаст множество новых
проблем в области иммиграции и предоставления убежища. В результате, когда 12,
а впоследствии 15 государств — членов Европейского союза попытались согласовать
свою политику, связанную с пограничным контролем, иммиграцией и убежищем, этот
процесс оказался сложным и затяжным.
Большинство осуществлявшихся в 90-е годы
мер, связанных с иммиграцией и убежищем, были сосредоточены на координации и
ужесточении политики государств-членов в отношении допуска в эти страны. В
Шенгенской конвенции 1990 года содержались положения, предусматривавшие
укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное
признание виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции
1990 года были перечислены критерии для определения того, какое из
договаривающихся государств-членов несет ответственность за рассмотрение
ходатайства о предоставлении убежища. Такая практика была призвана пресечь
попытки ищущих убежища лиц "выбирать" себе "наиболее
подходящую" страну для рассмотрения их ходатайств и решить проблему лиц,
ищущих убежища, за которых ни одна из стран не желает брать на себя
ответственность, — феномен, известный как "беженцы на орбите".
В то время как Шенгенская и Дублинская
конвенции обязательны для ратифицировавших их государств, помимо соблюдения
обязательной общей основы, в рамках, далеко не прозрачного процесса переговоров
между отдельными правительствами согласовывались дополнительные совместные
меры.
Ежегодное число ищущих убежища лиц, получивших
убежище в Европе, 1990-1999 годы
Источник: Данные предоставлены правительствами.
Но в каждом случае согласие между странами
Европейского союза легче всего достигалось путем нахождения наименьшего общего
знаменателя. В ходе одной из важнейших дискуссий государства Европейского союза
попытались достичь согласия по вопросу о том, как трактовать определение
"беженец", данное в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года. В
значительной мере, в силу узкой интерпретации этого определения Германией и
стремления Франции ограничить свои обязательства в отношении граждан Алжира,
покидающих свою страну, в принятой Европейским союзом в марте 1996 года Единой
позиции о согласованном применении определения термина "беженец"
возобладал ограничительный подход, в соответствии с которым преследованием
считается лишь преследование, "в целом" осуществляемое государством.
В результате этого обращение с лицами, спасающимися от осуществляемого негосударственными
силами преследования, в разных государствах по-прежнему различное. Вообще
государства-члены часто осуществляют, казалось бы согласованную политику в
области предоставления убежища каждое по-своему.
Вместе с тем, одни страны — члены
Европейского союза принимают значительно больше ходатайств о предоставлении
убежища, чем другие. Правительство Германии, которая в начале 90-х годов
приняла 350 тыс. боснийцев, настойчиво добивалось достижения в той или иной
форме договоренности о распределении бремени и ответственности. В 1995 году
Европейский союз принял не имеющую обязательной силы Резолюцию о распределении
бремени в отношении принятия и проживания перемещенных лиц на временной основе.
Массовый отток беженцев из Боснии и Герцеговины в середине и из Косово в конце
десятилетия показал, что в Европе вопрос о распределении бремени сохранял
актуальность на протяжении всего этого периода. Он и сейчас вызывает споры. Тем
не менее, доля Германии в общем количестве ходатайств о предоставлении убежища,
поданных в Западной Европе, сократилась с 63 процентов в начале 90-х годов до
23 процентов в 1999 году.
Процесс согласования политики в области
предоставления убежища в Европе продолжается. УВКБ ООН одобряло эти усилия в
тех случаях, когда они были направлены на достижение более справедливого
подхода, на повышение эффективности и предсказуемости систем предоставления
убежища в интересах не только правительств, но и самих беженцев и лиц, ищущих
убежища. Однако во многих случаях брал верх критерий наименьшего общего
знаменателя, в результате чего защита беженцев не только не улучшилась, но даже
ослабла.
Политика Европейского союза в отношении
института убежища
Попытки
государств - членов Европейского союза (ЕС) по созданию "все более тесного
союза" включали меры по согласованию их политики по вопросам иммиграции и
предоставления убежища. Документы, суть которых кратко изложена ниже,
представляют собой сочетание имеющих обязательную силу конвенций и не имеющих
обязательной силы межправительственных соглашений, участниками которых является
большинство государств - членов ЕС, но не все.
Единый
европейский акт 1986 года Акт
предусматривает создание государствами - членами Европейского сообщества к
концу 1992 года единого внутреннего рынка. Хотя добиться предусмотренного Актом
свободного движения товаров, услуг и капитала удалось, проблема свободного
передвижения людей оказалась более трудной.
Дублинская
конвенция 1990 года
В Конвенции
установлены общие критерии для государств - членов ЕС в целях определения
государства, ответственного за рассмотрение того или иного ходатайства о
предоставлении убежища. Она преследует цель положить конец практике, когда
лица, ищущие убежища, сами переезжают либо их передают из страны в страну, так
что их ходатайства либо рассматриваются по нескольку раз, либо вообще не
рассматриваются. Она вступила в действие для всех 15 государств - членов ЕС 1
сентября 1997 года, хотя государства приступили к ее осуществлению задолго до
этого.
Шенгенская
конвенция 1990 года Конвенция
направлена на усиление контроля на внешних границах ЕС, с тем чтобы обеспечить
свободное передвижение между государствами-участниками. Она включает положения
об углублении сотрудничества полиции и судебных органов, а также о введении
общей визовой политики и санкций против перевозчиков. Конвенция закрепляет
положения Шенгенского соглашения 1985 года по этим вопросам между шестью
государствами - членами ЕС. Конвенция вступила в силу 1 сентября 1993 года, а
государства начали осуществлять ее с марта 1995 года. Ее участниками являются
все государства -члены ЕС, за исключением Дании, Ирландии и Соединенного
Королевства.
Договор о
Европейском союзе 1992 года Данным договором,
известным также как Маастрихтский, был учрежден Европейский союз. Он охватывал
вопросы, находящиеся в ведении Европейского сообщества, и расширил сферу
межправительственного сотрудничества, в том числе в области "юстиции и
внутренних дел". Сюда входят меры по согласованию политики в области
предоставления убежища и иммиграции и введение понятия "гражданство
ЕС". Договор вступил в силу 1 ноября 1993 года.
Лондонские
резолюции 1992 года
Министры
Европейского сообщества, ответственные за иммиграцию, приняли в 1992 году в
Лондоне три резолюции. В них было дано определение таким понятиям, как
"явно необоснованные" ходатайства о предоставлении убежища,
принимающие (или безопасные) третьи страны, через которые ищущие убежища лица
следуют транзитом и в которые они могут быть возвращены, и страны, где в целом
нет серьезной опасности преследования. Использование этих понятий было призвано
ускорить процедуры рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища. Данные
резолюции не носят обязательного характера, однако они применяются в
государствах - членах ЕС и даже за их пределами.
Другие резолюции
и рекомендации Совета ЕС
В 90-х годах
Совет министров ЕС одобрил ряд резолюций, рекомендаций и общих позиций,
которые, однако, также не являются юридически обязательными. В число принятых
документов входят две рекомендации относительно соглашений о разрешении на
обратный въезд, принятые в 1994 и 1995 годах. Ими вводится типовое соглашение о
возвращении лиц, ищущих убежища, которым было отказано или чьи ходатайства были
признаны необоснованными. С1993 по 1996 год в ряде документов о
"разделении бремени" были изложены принципы солидарных действий в
ситуациях, возникающих в случаях массового притока людей. В июне 1995 года
Совет министров принял резолюцию о минимальных гарантиях в отношении процедур
предоставления убежища, в которой кратко изложены процессуальные права и
обязанности. В марте 1996 года была согласована Общая позиция по вопросу о
единообразном толковании термина "беженец". Многие из этих мер
подверглись критике как примеры согласования на базе наименьшего общего
знаменателя.
Амстердамский
договор 1997 года В договоре
содержится обязательство государств-членов в течение пяти лет
разработать общую
политику в области иммиграции и предоставления убежища. До этого решения будут
по-прежнему приниматься на межправительственной основе, что позволит некоторым
государствам, например участникам Шенгенской конвенции, по собственному желанию
пойти на более тесное сотрудничество, даже если какие-то другие государства не
хотят этого. По прошествии пяти лет разработка общей политики в области
предоставления убежища будет осуществляться в рамках обычных процедур принятия
решения Совета министров, которые не всегда требуют единогласия.
Европейский парламент был наделен ограниченной консультативной функцией при
разработке такой политики, а Европейский суд получил право выносить
предварительные постановления и выступать в качестве апелляционного суда
последней инстанции при толковании соответствующих положений договора о ЕС.
Амстердамский договор вступил в силу 1 мая 1999 года.
Встреча лидеров
стран -членов Европейского совета в Тампере в 1999 году
В октябре 1999
года главы государств и правительств стран ЕС встретились в Тампере
(Финляндия), где они подтвердили важное значение, которое они придают
«"абсолютному уважению права на поиск убежища"1. Они
"договорились о содействии созданию общеевропейской системы предоставления
убежища на основе полного и всеобъемлющего применения Конвенции [ООН о статусе
беженцев 1951 года], гарантируя таким образом, что никто не будет отправлен
обратно туда, где ему грозит преследование, то есть придерживаясь принципа "отказа
от насильственной высылки"» (non-refoulement). Эта общеевропейская система
предоставления убежища изначально должна была включать "четкое и
практически применимое определение того, какое государство должно нести
ответственность за рассмотрение того или иного ходатайства о предоставлении
убежища, общие стандарты справедливой и рациональной процедуры предоставления
убежища, общие минимальные условия приема лиц, ищущих убежища, и сближение
норм, касающихся признания статуса беженца и его содержания. Как следствие,
надлежало согласовать "меры по введению дополнительных форм защиты, дающие
надлежащий статус любому лицу, нуждающемуся в такой защите".
Негосударственные силы, осуществляющие
преследование
Представьте себе
деревню, где вам не дают покоя и правительственные войска, и повстанцы -
требуют у вас продовольствия, избивают членов вашей семьи и угрожают убить вас
или отрубить вам руки. Вы решаете бежать, чтобы спастись от этого невыносимого
положения, и попросить убежища в другой стране. Когда вы рассказываете о своем
безысходном положении сотруднику иммиграционной службы, вы объясняете ему, что
самые страшные угрозы и преследования исходят от повстанцев. Сотрудник
осуждающе смотрит на вас и заявляет, что вы не настоящий беженец, поскольку вас
подвергали преследованию не правительственные силы, а вооруженная группировка,
которая не представляет государство. Конечно, вам-то совершенно все равно, кто
именно терзает вас - те или другие. Однако есть страны, которым это не все
равно. Они не признают беженцами людей, которые подвергаются преследованию со
стороны так называемых "негосударственных сил".
Конвенция ООН о статусе
беженцев 1951 года предусматривает защиту от преследования. Она не содержит
определения того, что такое преследование, и в нем ничего не сказано о тех, кто
его осуществляет. Это породило затяжные споры о степени защиты, которую нужно
предоставлять во исполнение Конвенции. Когда говорят о преследовании, это
нередко ассоциируется со зловещими государственными службами, применением пыток
полицейскими или солдатами, притесняющими гражданское население. Во времена
Холокоста вся государственная машина была задействована для преследования
конкретного народа. Когда составители Конвенции формулировали определение
"беженец", они несомненно имели в виду прежде всего преследование со
стороны государственных служб. Одна из основных целей Конвенции ООН о статусе
беженцев 1951 года - не допустить, чтобы людей возвращали в места, где они
могут быть жертвой серьезных нарушений прав человека или преследований. В ней
не говорится, что ответственность за такое преследование должно нести
государство. Преследование может осуществлять любая группа, которая обладает
значительной властью в стране. В связи с этим УВКБ ООН последовательно
отстаивает ту точку зрения, что Конвенция применима к любому лицу, которое
имеет вполне обоснованные опасения подвергнуться преследованию, независимо от
того, кто несет ответственность за это преследование. Позицию УВКБ ООН
разделяет подавляющее большинство государств - участников Конвенции. Однако в
некоторых странах отказывают в удовлетворении ходатайств о предоставлении
статуса беженца, если преследование, которого опасается заявитель, исходит от
негосударственных сил, а правительство страны происхождения не может или
не хочет предоставить защиту. Этой точки зрения меньшинства придерживаются
Франция, Германия, Италия и Швейцария.
В других
международных договорах по правам человека, таких как Конвенция против пыток и
других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и
наказания 1984 года и Европейская конвенция о защите прав человека и основных
свобод 1950 года, не проводится'различие между государством и другими силами,
несущими ответственность за применение пыток или других видов бесчеловечного
или унижающего достоинство обращения. Человек должен быть защищен от такого
обращения, независимо оттого, кто несет за это ответственность. Реальную
возможность добиться соблюдения тех или иных положений с помощью полиции и
вооруженных сил имеют уже не только государства. Государства и
неправительственные вооруженные группы - не единственные силы, способные
осуществлять преследование. Это могут делать также секта, клан или семья.
Традиционные обычаи могут быть равносильны преследованию. Если правительство не
способно или не хочет запретить такие обычаи, то люди могут быть вынуждены
бежать из страны, спасая свою жизнь, свободу и физическую неприкосновенность. В
1985 году Исполком УВКБ ООН признал, что из-за своей незащищенности женщины
часто становятся жертвами физического насилия, сексуального надругательства и
дискриминации. Он признал, что женщины, которым грозит жестокое или
бесчеловечное обращение только потому, что они нарушили традиционные нормы
общества, в котором живут, могут подпадать под действие Конвенции ООН о статусе
беженцев 1951 года.
